Het artikel ‘Sola Lege’ in deze krant van 10 januari 2019 laakte de soms voorkomende neiging van rechters om op de stoel van de wetgever te willen zitten. Het stelde dat wetgeving alleen door onze democratische organen – volksvertegenwoordiging en regering – kan worden vastgesteld. En ook alleen door deze kan worden beoordeeld op consistentie met het geldende recht, inbegrepen de Grondwet en internationale verdragen. Niet-democratisch gekozen maar benoemde rechters moeten het recht nemen zoals het is en het toepassen wanneer hun oordeel gevraagd wordt. De Romeinen drukten het uit in de woorden ‘sola lege’: alleen de wet heerst over ons.
Maar hoe krachtig dat beginsel ook is: ook hier geldt dat onwrikbare zekerheden zeldzaam zijn. Het gaat er dan niet om dat de rechter toch op een of andere manier wetten zou mogen toetsen, maar er doet zich een verschijnsel voor dat anderszins het ‘sola lege’ op losse schroeven lijkt te zetten. Een verschijnsel dat strijdig schijnt met het grondbeginsel: geen verordende bevoegdheid zonder wettelijke grondslag.
Bestuursorganen leggen via regels aan burgers soms een bepaalde gedragslijn op die hun rechtspositie beïnvloedt zonder dat die bestuursorganen daartoe wetgevende bevoegdheid bezitten. Of een overheidsorgaan maakt normen bekend die het in acht zal nemen bij de uitoefening van een wettelijke bevoegdheid. Burger en overheid gedragen zich daarnaar alsof het om een wettelijke bepaling ging. Normstelling als hulpmiddel bij wetsuitvoering komt regelmatig voor in het fiscale recht. Zo wordt eenheid in de belastingheffing gebracht door middel van het uitgeven van resoluties, aanschrijvingen, circulaires of een leidraad. Dat zijn geen wetten, maar burgers en de belastingdienst gedragen zich ernaar alsof het wetten waren.
Ook bij de uitoefening van algemene bestuurstaken -los van de uitvoering van een bepaalde wet – vindt soms regelstelling plaats zonder dat daar een in de wet neergelegde bevoegdheid aan ten grondslag ligt. Te denken is aan subsidieregelingen, regelingen voor het hanteren van het goedkeurings- of vernietigingsrecht of het beleid bij het distribueren van woningen. De voorbeelden zijn aan de Nederlandse situatie ontleend, maar zullen waarschijnlijk ook voor Suriname gelden. Het bestuursorgaan gaat daarbij soms te werk als ware het een wetgever. Het stelt algemene regels waarvan de naleving wordt afgedwongen terwijl het niet om formele wetgeving gaat.
Die regelingen worden wel ‘pseudowetgeving’ genoemd. De vraag is in hoeverre zulke niet-formele regels verplichtingen en aanspraken met zich meebrengen. Zij wordt van geval tot geval beoordeeld. Zo komt het voor dat pseudowetgeving beoogt de instantie die haar uitvaardigt te binden. De burgers die zich erop beroepen mogen ervan uitgaan dat hun beroep gehonoreerd wordt en dat er daarbij geen willekeur zal zijn. Dus dat de beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen, zoals het gelijk behandelen van gelijke gevallen.
Wanneer een overheidsorgaan door middel van pseudo- wetgeving bekend maakt hoe het in concrete gevallen zal beslissen dan komt dit, zoal niet rechtens maar dan toch praktisch, neer op het afdwingen van naleving. Een voorbeeld ervan is het stellen van de criteria waaraan Justitie de statuten van naamloze vennootschappen zal toetsen. Het notariaat wacht zich er wel voor een akte op te stellen die niet aan die criteria voldoet.
De juridische kenmerken en de rechtsgevolgen van pseudowetgeving wijken niet af van die van echte wetgeving en de burger merkt het verschil niet. Dat komt omdat het onderscheid tussen ‘wetgeving’ en ‘uitvoering’ vervaagt. De massaliteit van maatschappelijke verschijnselen, de sterk toegenomen bestuurstaken en de noodzaak van coördinatie dwingen tot het toepassen van nieuwe juridische vormen en technieken voor het effectief besturen. Adequaat bestuur en rechtsvorming kunnen zich niet uitsluitend meer afspelen binnen de klassieke structuur van het staatsbestel en de politieke verantwoordingsplicht.
Is pseudowetgeving dan niet evenals het ‘op de stoel van de wetgever zitten’ door de rechter een inbreuk op de ‘trias politica’, de scheiding der machten? In zekere zin wel. Maar het is minder principieel en ingegeven door praktische overwegingen. Het is een zinvolle vorm van zelfbinding van de administratie: kanalisering van haar ‘Freies Ermessen’, haar relatieve beleidsvrijheid. Het bevordert de coördinatie van het bestuurshandelen en de rechtsgelijkheid. In het simpele invullen van formulieren bijvoorbeeld – hoe weinig inspirerend ook – ligt een stukje pseudowetgeving besloten, want het levert coördinatie en gelijkheid op. Pseudo-wetgeving schept voorspelbaarheid en zekerheid in het bestuursgebeuren en is derhalve een positief rechtsgoed. En zou het overheidsorgaan bij haar ‘zelfbinding’ in gebreke blijven door bijvoorbeeld de beginselen van behoorlijk bestuur te veronachtzamen, dan kan de burger daartegen altijd nog met alle kans op succes in beroep gaan bij de rechter.
Anton van den Broek
