Door: Rodger Baker
Senior VP strategische analyse, Stratfor
Op 12 juli 2016 oordeelde een internationaal tribunaal in Den Haag in feite dat de uitgestrekte negen-streeps lijn van China in de Zuid-Chinese Zee geen internationale juridische status had onder het VN-Verdrag inzake het recht van de zee (UNCLOS), dat de kant van de Filippijnen kiest. Voorafgaand aan die historische uitspraak had ik de kans om deel te nemen aan een semi-formele dialoog tussen onderzoekers en functionarissen uit zowel de Verenigde Staten als China (met name Filippijnse afgevaardigden waren niet uitgenodigd). De Chinese kant zette de toon van de bijeenkomst. Ze beschouwden de Filippijnse zaak als ongegrond (China boycotte het tribunaal), bevestigden hun historische aanspraken op een groot deel van de Zuid-Chinese Zee, en vertelden de Verenigde Staten niet zo subtiel dat ze zich buiten de regionale Chinese aangelegenheden moesten houden. Er was geen dialoog. De bijeenkomst was bedoeld om een boodschap af te geven dat China zijn soevereiniteit over verschillende bebouwde kunstmatige eilanden zou blijven doen gelden en dat het Amerikaanse stappen zag om deze claims aan te vechten of regionale tegeneisers te ondersteunen als inmenging en daden van agressie tegen China en zijn kernbelangen.
In de vijf jaar sinds het Permanente Hof van Arbitrage uitspraak heeft gedaan in de zaak die door de Filippijnen is aangespannen, heeft de reactie van China de uitdagingen van maritieme claims in de regio en de beperkingen van het internationaal recht duidelijk gemaakt. Zonder bereidwillige naleving of internationale handhaving blijft relatieve macht de echte arbiter – waardoor Peking een voordeel kan behalen in de betwiste waterweg.
Een terugblik
Vijf jaar later blijft China de uitspraak van het VN-tribunaal negeren, heeft het zijn posities in de Zuid-Chinese Zee verhard, zijn administratieve aanspraken op het gebied geformaliseerd en zijn maritieme patrouilles en oefeningen uitgebreid. Dit werd mede mogelijk gemaakt door de Filippijnen zelf. Slechts twee maanden voordat het tribunaal uitspraak deed, trad de Filippijnse president Rodrigo Duterte aan en nam snel afstand van de uitspraak van het tribunaal en het China-beleid van zijn voorganger. In ruil daarvoor zocht Duterte Chinese investeringen en stabiele betrekkingen, waardoor hij zich zou kunnen concentreren op zijn binnenlandse prioriteiten, waaronder zijn anti-drugscampagne en zijn streven naar meer federalisme als een manier om de onrustige zuidelijke provincies te beheren.
De verschuiving van de toon van Manilla met betrekking tot China komt ook te midden van Duterte’s frequente dreigementen om de Filippijnen van de Verenigde Staten te distantiëren, evenals een einde te maken aan de Visiting Forces Agreement (VFA), een 70 jaar oud kader waaronder Amerikaanse militairen opereren in de Verenigde Staten. Filippijnen. Dit betekent dat zelfs als de Verenigde Staten zouden proberen de beweringen van China aan te vechten op basis van de uitspraak van het tribunaal, Washington weinig steun zou vinden van het land dat de zaak tegen Peking had aangespannen. De negatieve reactie van de VS op Duterte’s anti-drugscampagne, die naar verluidt bol stond van buitengerechtelijke executies, droeg bij aan de spanningen tussen de twee voormalige bondgenoten. Terwijl de Amerikaanse marine doorging met het uitvoeren van Freedom of Navigation Operations (FONOPS) rond de door China bezette eilandjes, deed ze weinig meer om te proberen de Chinese troepen te verdrijven. Uitspraak van het tribunaal of niet, Peking blijft de facto de controlerende macht over de betwiste eilandjes en behoudt ook de controle over gerelateerde visgronden.
De uitdagingen van internationaal recht
Een van de frequente argumenten die Duterte heeft aangevoerd voor zijn China-beleid en zijn onwil om de uitspraak van het tribunaal door te drukken, is dat Manilla eenvoudigweg niet de capaciteit heeft om de uitspraak af te dwingen, en dat Washington er niet in is geslaagd op te treden en de verantwoordelijkheid op zich te nemen. Kortom, Duterte heeft in wezen gezegd dat, hoewel hij nog steeds van mening is dat de eilanden en andere landmassa’s in de Zuid-Chinese Zee Filippijns grondgebied zijn, Manilla niet in staat is om zijn aanspraken te doen gelden, en daarom is het bijna zinloos en zelfvernietigend om de betrekkingen met China over iets dat niet snel kan worden veranderd.
In dezelfde geest heeft Duterte zowel de vorige Filippijnse regering als de Verenigde Staten de schuld gegeven van het niet verdrijven van China in 2012, toen Washington hielp de oplopende spanningen rond de betwiste Scarborough Shoal te verminderen. Duterte en zijn aanhangers hebben zich afgevraagd waarom de Verenigde Staten er niet in zijn geslaagd Chinese schepen uit de ondiepte te duwen nadat de Filippijnse schepen zich hadden teruggetrokken. De kern van het argument is dat, ondanks het Amerikaans-Filippijnse wederzijdse verdedigingsverdrag en de superioriteit van de Amerikaanse marine destijds, Washington zijn verantwoordelijkheden jegens zijn bondgenoot niet nakwam. De Amerikaanse Freedom of Navigation Operations (FONOPS) zijn dus storend en veroorzaken problemen voor Manilla, maar bieden geen echt voordeel.
Ondanks zijn frequente retorische hoogstandjes en af en toe grof taalgebruik, zit Duterte er niet helemaal naast. De ongemakkelijke realiteit van verdragen en internationaal recht in bredere zin is dat ze alleen effectief zijn zolang ze worden gehandhaafd of vrijwillig worden nageleefd, of op zijn minst door derden als daadwerkelijk bindend worden beschouwd. Als China echt geloofde dat de Verenigde Staten hun eigen schepen, vliegtuigen en personeel zouden riskeren om de aanspraken van Manilla op de onbezette ondiepten en eilandjes te behouden, zou Peking een andere weg hebben ingeslagen. Maar China’s ervaring heeft geleid tot het oordeel dat, hoewel de Verenigde Staten zouden klagen, Washington niet het risico zou nemen van een grotere militaire betrokkenheid bij China over een paar plekken met rotsen en zand in een verre zee, hoe strategisch de algehele waterweg ook is misschien. En de Verenigde Staten versterkten deze opvatting door vaak te beweren dat ze geen partij kozen in het geschil over de Zuid-Chinese Zee met China, waardoor ze de beweringen van Manilla niet assertief ondersteunden. Dit was niet alleen het al lang bestaande Amerikaanse beleid, het kwam ook overeen met de uitspraak van het tribunaal, dat de Filippijnse soevereiniteit niet beoordeelde, ondanks het afwijzen van de claims van China.
De beperkingen van de Amerikaanse macht
De Verenigde Staten hebben lange tijd gemengde opvattingen gehad over verdragen, internationaal recht en multinationale organisaties. Vanaf het begin hebben Amerikaanse leiders gepleit tegen verstrengeling van allianties, uit angst dat dergelijke betrekkingen de Verenigde Staten zouden kunnen dwingen tot economische of militaire actie die schadelijk zou zijn voor hun eigen binnenlandse belangen. Zoals elke grote mogendheid hebben de Verenigde Staten internationale systemen, wetten en organisaties gebruikt wanneer ze grotendeels in overeenstemming waren met de behoeften en belangen van de VS, maar schrokken ze terug als ze dat niet deden. De Verenigde Staten zijn er zelfs niet in geslaagd UNCLOS te ratificeren, ondanks dat dit de basis was voor de uitspraak van het tribunaal, evenals een deel van de rechtvaardiging van Washington voor zijn marine-operaties in de Zuid-Chinese Zee.
Gedurende een groot deel van de laatste drie decennia, zelfs toen er steeds meer stemmen waren die Washington aanspoorden om acht te slaan op de opkomst van China en zijn potentiële uitdaging voor de door de VS gesteunde internationale orde, probeerden de Amerikaanse regeringen grotendeels Peking te verleiden door middel van engagement, in de hoop dat China zou “verwesteren” standaard. Hoewel dat idee sindsdien aan geloofwaardigheid heeft ingeboet, verklaart het voor een deel de terughoudendheid van de VS in het verleden om China rechtstreeks uit te dagen, ondanks het assertieve gedrag van Peking in de Zuid-Chinese Zee. Meer concreet heeft Washington ook het gevoel gehad dat het risico van militaire escalatie met China groter was dan de dreiging die uitgaat van elke stapsgewijze stap die China zette bij het bezetten, opbouwen en bewapenen van de eilandjes.
De afgelopen 20 jaar lag de focus op de veiligheid van de VS in de eerste plaats op terrorismebestrijding en op de oorlogen in Irak, Afghanistan en Syrië. Grote machtsconcurrentie was gewoon niet in zwang, en de Amerikaanse trainingscycli en de inzet van troepen weerspiegelden de prioriteitstelling van niet-statelijke actoren als de primaire bedreiging voor de veiligheid. Terwijl dat patroon nu snel verschuift, zijn de Verenigde Staten niet langer in staat om Chinese actie te voorkomen. Washington moet in plaats daarvan ofwel de nieuwe realiteit van macht in de Zuid-Chinese Zee beheren, ofwel de kosten op zich nemen om te proberen de Chinese posities terug te draaien. Het is één ding om te voorkomen dat iets gebeurt, maar het is iets heel anders om een bestaande realiteit om te keren.
