Door:Tony Caram
- Een onthutsende uitgangssituatie
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de jaarrede van de President van de Republiek Suriname. De rede is wat de economische aangelegenheden betreft grotendeels gebaseerd op enkele macro-economische rapporten die in opdracht van de regering recent zijn geproduceerd. De rapporten zijn in essentie bedoeld ter voorbereiding van het te voeren beleid gericht op het in belangrijke mate herstellen van beheersbare budgettaire, monetaire en betalingsbalansverhoudingen. Dit doel dient tijdens de zogenoemde urgentiefase te worden gerealiseerd en wel binnen 9 maanden. Het beleid is in eerste instantie expliciet gericht op de korte termijn, waarna gedurende de twee volgende fasen het accent geleidelijk meer naar de langere termijn zal verschuiven. Het gaat dan vooral om stimulering van de reële duurzame ontwikkeling, onder simultane waarborging van beheersbare financiële condities. Ik beperk mij hier tot de financiële problematiek in de urgentiefase.
De bij de regeringswisseling aangetroffen situatie is het uitgangspunt voor het formuleren van het beleid voor de komende tijd. Daarom schetsen de rapporteurs allereerst in hoofdlijnen een beeld van de economie rond medio 2020. Lacunes in de beschikbare informatie vertroebelen weliswaar dit beeld, maar de situatie is toch voldoende helder. Vaststaat dat deze ronduit onthutsend is. Jaren geleden heb ik al de conclusie getrokken dat vooral de toestand van de staatsfinanciën kritiek is en dat hoofdzakelijk daardoor de monetaire verhoudingen ernstig verstoord zijn. Met de kennis en informatie van vandaag, blijkt dat die toestand nog verontrustender is dan ik heb aangenomen. Ik ga hierop eerst nader in.
- Een giftige cocktail van beleidsinstrumenten
Volgens mij moet de achterliggende oorzaak van de onthutsende uitgangssituatie vooral worden gezocht in het gedurende het afgelopen decennium hardnekkig vasthouden aan een expansief en populistisch geaard beleid. Het beleid was uitgevoerd met behulp van een instrumentarium bestaande uit het langdurig kunstmatig laag houden van de officiële wisselkoers, het te ruim verstrekken van subsidies en de excessieve schuldfinanciering in samenhang met geldschepping voor doeleinden die onvoldoende productieve vruchten afwierpen. Een en ander werd geaccentueerd door verspilling en oneigenlijk geaarde transacties. Dit alles met het doel het consumptieniveau op peil te houden, de armoede onder de bevolking te bestrijden en om de politieke macht zo lang mogelijk vast te houden. Productieve projecten die op langere termijn vruchten afwerpen, kregen minder aandacht.
Het gehanteerde instrumentarium was echter door zijn contraire onderlinge werking niets minder dan een uiterst giftige cocktail, die louter financieringsproblemen naar de toekomst verschoof. Het werkte averechts en versterkte de nadelige effecten van de periodiek voorkomende inzakkingen in de mondiale conjunctuur. Het is naar mijn mening niet juist om te beweren dat deze inzakkingen de voornaamste oorzaak waren van de economische uitdagingen waarmee de beleidvoerders werden geconfronteerd. Zij deden gedurende lange tijd volstrekt onvoldoende om de economie weerbaar te maken tegen de mondiale conjuncturele schommelingen. Deze mening geldt uiteraard niet voor de huidige coronacrisis die ons heeft overvallen en nu teistert. De crisis spruit immers niet voort uit economische, maar uit medische factoren. Zij vergt een speciale aanpak.
Laat ik mijn standpunt over het gevoerde beleid verduidelijken. De ontwikkeling en structuur van de lopende rekening van de betalingsbalans tonen duidelijk aan dat wij te lang boven onze stand hebben geleefd. Toen de mondiale conjunctuur ons gunstig gezind was, verzuimden wij een deel van de extra inkomsten te sparen en de economische en institutionele structuur te versterken. Ook toen de mondiale conjunctuur ons ongunstig gezind was, gingen wij onbekommerd verder met het te veel consumeren. Dit gedrag werd in de hand gewerkt en gefaciliteerd door het te ruime subsidiebeleid dat de prijsverhoudingen op de valutamarkten en op de markten voor goederen en diensten scheef trok.
Het in stand houden van een stelsel van openlijke en verborgen subsidies op te veel terreinen ten behoeve van te grote groepen van de bevolking en soms zelfs van de gehele bevolking, droeg bij tot het ontstaan en vergroten van onevenwichtigheden in de economie. Bepaalde producten, waaronder van nutsbedrijven, werden ver beneden de kostprijs aangeboden. Mede hierdoor en door het vaststellen van onrealistische prijzen, konden te veel bedrijven niet rendabel functioneren. Dit tastte het productievolume en de dienstverlening aan en werkte verspilling in de hand. Subsidies schuilen ook in bijvoorbeeld het te omvangrijk, onvoldoend productieve overheidsapparaat en in veelal niet levensvatbare staatsbedrijven en instellingen. Een en ander creëerde verborgen werkloosheid. Kortom, de beleidsvoering ondermijnde de staatsfinanciën, de monetaire situatie en de effectieve werking van het marktmechanisme. In de volgende paragraaf ga ik hierop nader in.
- Gevolgen van de averechtse beleidsvoering
Een verkeerd samenstel van beleidsintenties, de inzet van contrair werkende beleidsinstrumenten en de gebrekkige beleidsuitvoering, leidden tot inefficiëntie, onnodige uitgaven en vermijdbaar inkomstenverlies ten nadele van de Staat. Niettemin bleven de vereiste beleidscorrecties en aanpassingen uit. Integendeel. Waar inkomsten van de Staat tekort schoten, werden op te grote schaal buitenlandse en binnenlandse leningen aangegaan, overwegend luidend in vreemde valuta en te vaak tegen zware toekomstige verplichtingen. De hiermee gepaard gaande geldschepping deed per saldo de vraag naar vreemde valuta toenemen, wat tot uitdrukking kwam in het ineenschrompelen van de officiële deviezenreserves, voortgaande waardevermindering van de nationale munt op onofficiële valutamarkten en versnelling van het inflatietempo. Het positieve effect op de productie en werkgelegenheid viel echter tegen.
Door overheidsinterventie, gesanctioneerd door de Nationale Assemblee, en door zwak monetair management, degradeerde de Centrale Bank van een goeddeels professionele, autonoom functionerend instituut tot een quasi departementaal geldgrossier. Aldus werd de soliditeit en het publieke vertrouwen in de Bank verzwakt. Er ontstond voorts een zekere vervlechting tussen de Staat en de overige financiële instellingen, die als groep bezien ongebruikelijk veel krediet aan de Staat verleenden. Veelvuldige politieke interventie maakte het reguliere institutionele beleidskader krachteloos. Het beleid werd gevoerd zonder voldoende discipline, transparantie en zonder serieus rekening te houden met de hierdoor opgeroepen nadelige gevolgen, die zich na een korte periode van euforie deden gevoelen.
Wanneer na de overdracht van de politieke macht rond juli 2020 de balans van een decennium van populistisch geaarde beleidsvoering wordt opgemaakt, blijkt dat alle macro-economische variabelen in ongunstige zin sterk afwijken van de geldende algemeen aanvaarde normen. De staatskas is leeg, schulden zijn ondraaglijk hoog en de inflatie tiert welig, ondanks het feit dat de sterk overgewaardeerde officiële wisselkoers en het kunstmatig laag houden van bepaalde prijzen. Het volk is verarmd en de inkomens- en vermogensverdelingen zijn scheef getrokken. Het gepubliceerde statistische materiaal onthult veel, maar lijkt in detail toch geen volledig en betrouwbaar beeld te geven van het proces van neergang.
- Het populisme als filosofische motivering van de voorbije beleidsvoering
Ik heb de geschetste averechtse ontwikkelingen al sinds 2012 zien aankomen en bij herhaling gewaarschuwd voor de gevolgen daarvan. Politieke leiders hebben echter meestal een sterke eigen mening en maken vanuit hun optiek bezien altijd wel bewuste keuzen. Hierbij houden zij lang niet altijd voldoende rekening met de economische rationaliteit en met door economen gegeven adviezen. Zij weten best wel wat zij moeten doen, maar geven te vaak doelbewust prioriteit aan electorale overwegingen. Zij stippelen een beleid uit dat in overeenstemming is met hun eigen visie over de inrichting van de maatschappij. In dit opzicht staan twee paradigma’s tegenover elkaar, te weten het activistische populisme en het voorzichtigere financiële realisme. De eerste groep streeft onder meer naar het realiseren van lotsverbeteringen voor de armere delen van de bevolking, die omvangrijker moeten zijn en sneller tot stand moeten komen dan haalbaar, gegeven de beperkt beschikbare materiële en financiële middelen. De laatste groep hecht daarentegen meer aan de gedachte dat een volk realistisch gezien niet verder kan springen dan zijn polsstok lang is.
Volgend op de verkiezing van de Nationale Assemblee van 2010 toonde de Surinaamse bevolking een zekere sympathie voor een populistisch geaard beleid. Hun aanhangers grepen vervolgens de politieke macht. Aanvankelijk wierp dit beleid vruchten af voor de bevolking. Er waren toen voldoende fiscale ruimte, een Suriname gunstig gezind mondiale conjunctuur en een comfortabele internationale reservepositie. Naarmate echter de bodem van de schatkist in zicht kwam, namen de beleidvoerders steeds meer hun toevlucht tot schuldfinanciering en geldschepping met alle eerder aangeduide nadelige gevolgen voor de betalingsbalans, de internationale reserve en de wisselkoers.
Geleidelijk ervoer de bevolking dat dit populisme de burger per saldo niet rijker, maar op den duur juist armer maakte. Hier deed de zogenoemde paradox van de armoedebestrijding zich gevoelen: een beleid gericht op armoedebestrijding met inzet van verkeerd werkende instrumenten roept averechtse effecten op, dat op den duur resulteert in armoedevergroting. Eén cijfer illustreert afdoende het failliet van het populistische regime: in 2019 was het reële per capita uitgedrukt in US dollars met naar schatting een derde geslonken ten opzichte van 2010.
- Transformatie van de subsidie georiënteerde publieke economie
Naarmate het duidelijker wordt dat een populistisch geaarde beleid averechts werkt, neemt ook de roep voor een andersoortige aanpak toe. Daarom komt na de verkiezingen voor de Nationale Assemblee in mei 2020 de regeermacht in handen van de voormalige oppositionele leiders. Hierdoor krijgen zij mandaat tot het doorvoeren van een pakket van noodzakelijke herstelmaatregelen. Zij gaan voortvarend aan de slag en formuleren in twee maanden een gedetailleerde strategie voor de urgentiefase van het herstelprogramma. De in dit kader uitgebrachte onderliggende macro-economische rapporten spreken mij zeer aan, te meer omdat zij qua filosofie, structuur en reikwijdte in lijn zijn met de Stand-By Arrangement Programs van het Internationaal Monetair Fonds en met de literatuur over de condities voor succesvolle ontwikkeling van een land.
Net als het urgentieprogramma van de regering geven de in andere landen uitgevoerde programma’s voor de korte termijn prioriteit aan herstel van de financiële verhoudingen. De grondgedachte hierbij is dat het weer beheersbaar maken van de budgettaire positie een noodzakelijke voorwaarde is voor het beheersbaar maken van de monetaire ontwikkeling, die op haar beurt weer een noodzakelijke voorwaarde is voor het beheersbaar maken van de betalingsbalanspositie. Naar de ervaring leert scheppen beheersbare financiële verhoudingen een klimaat dat bevorderlijk is voor de reële ontwikkeling en voor het op gang brengen van een proces van de zo noodzakelijke vergroting van de verdiencapaciteit van het land en voor waarborging van de duurzame welvaartsvergroting. Ik merk wel op dat voor het uitvoeren van dergelijke financiële gezondmakingsprogramma’s doorgaans een periode van gemiddeld drie jaren wordt uitgetrokken, terwijl onze beleidsvoerders de klus in negen maanden wensen af te ronden. Zij hebben kennelijk een ambitieuze agenda. Toch heb ik de indruk dat hun plannen redelijk realistisch zijn, zij het dat de realisatie daarvan veel offers en energie zal vergen. Er zijn mogelijkheden en er kunnen mogelijkheden worden geschapen om extra budgettaire ruimte te creëren. Essentieel voor deze creatie is in ieder geval dat het al ingezette proces van transformatie van de subsidie georiënteerde publieke economie in een gereguleerde markteconomie daadwerkelijk, integraal en onverkort wordt voorgezet.
- Unificatie van de wisselkoersen en afbouw van het publieke subsidiestelsel hoekstenen van de urgentiefase
De politieke machtswisseling houdt feitelijk een overwinning van het voorzichtigere financiële realisme in. Om de beoogde transformatie te bereiken, is de strategie van de huidige beleidsvoerders terecht primair gericht op afbouw en modernisering van het geldverslindende publieke subsidiestelsel en op versterking van de gereguleerde markteconomie. Een beslissende rol speelt hierbij de recent doorgevoerde unificatie van de wisselkoersmarkt, waarbij de officiële koers met bijna 90% is verhoogd; zij is bijgevolg nu vrijwel gelijk getrokken met de vrije marktkoers. Als uitvloeisel van deze unificatie komt er hopelijk definitief een eind aan het beschikbaar stellen van vreemde valuta tegen concessionele koersen aan bepaalde sectoren en activiteiten. In samenhang hiermee worden geleidelijk subsidies afgebouwd, waaronder in het bijzonder die ten behoeve van het Energie Bedrijf Suriname. Daarnaast komen er maatregelen in de fiscale sfeer, wordt een begin gemaakt met bezuinigingen op het overheidsapparaat en gewerkt aan herstructurering van de staatsschulden. Op basis van het subjectsubsidiebeginsel zal ondersteuning worden geboden aan huishoudens die echt ondersteuning nodig hebben, uitgaande van het beginsel dat de zwakste schouders moeten worden ontzien.
Modelberekeningen van onder meer Marein Van Schaaijk en Gerard Lau en cash flow projecties van het Ministerie van Financiën en Planning, indiceren dat de inzet van pakketten van instrumenten zoals boven aangeduid belangrijk kan bijdragen tot de realisatie van de voornaamste doelstelling van de urgentiefase, te weten rechttrekken van de ontspoorde staatsfinanciën. Bemoedigend is dat de beleidsvoerders op basis van de thans beschikbare informatie verwachten dat het kastekort van de Staat over 2021 zal verminderen van 19% van het bruto binnenlands product in geval van ongewijzigde voortzetting van het beleid tot 5% in het geval van het doorvoeren van een doeltreffend pakket van beleidsmaatregelen; voorwaar een heroïsche prestatie. Het begrotingstekort blijft echter nog onhoudbaar groot. Ofschoon de begrote ontvangsten fors zullen toenemen, drukken de uitgaven veel zwaarder op de begroting, die sluit met een tekort van 17% van het bruto binnenlands product.
De bevolking als totaliteit moet wel een forse prijs betalen voor de verbetering van de kaspositie van de Staat. Schaduwzijde van de unificatie en de subsidie afbouw is immers dat het algemeen prijspeil zal stijgen, ondanks getroffen maatregelen om de verkoopprijzen van basis levensmiddelen in toom te houden. Hierdoor zullen vooral inkomens en ook vermogens luidende in Surinaamse dollars onder druk komen, als en naarmate de betrokken huishoudens niet in staat zijn de prijsstijging op te vangen door extra inkomens en vermogensopbrengsten te verwerven. Anderzijds zullen de verdieners en bezitters van vreemde valuta voordeel hebben van de unificatie, als en naarmate zij hun netto exportontvangsten te vergroten of hun vreemde valuta ter besteding omzetten in Surinaams geld. De unificatie heeft derhalve uiteenlopende effecten op de verschillende groepen van huishoudens. Aangekondigd is dat het beleid hiermee rekening zal houden. Hoe dit ook zij, vaststaat wel dat de Staat het ondoelmatige subsidiestelsel en het jarenlang kunstmatig laag houden van bepaalde producten niet langer kan financieren. Bijgevolg valt voorlopig niet te ontkomen aan versnelling van het inflatietempo en koopkrachtverlies.
- De moeizame zoektocht naar extra budgettaire ruimte
Ook als de kaspositie van de Staat daadwerkelijk verbetert in overeenstemming met de thans beschikbare projecties, kijken de beleidsvoerders aan tegen een groot financieel gat. De projecties houden, zoals in de daarbij behorende toelichting is aangegeven, nog geen rekening met achterstallige betalingsverplichtingen, het neerwaartse effect van de coronacrisis op de algemene bedrijvigheid, eventueel toe te kennen extra loonsverhogingen en onvoorziene tegenvallers. Bovendien laat de overheidsbegroting voor toekomstige jaren nog grote tekorten zien. Het is dan ook onvermijdelijk en begrijpelijk dat de regering thans naarstig zoekt naar het op korte termijn vergroten van de budgettaire ruimte door het aangaan van leningen. Intussen zijn daartoe enkele mogelijkheden geschapen en wel door verdere verlegging van de grenzen voor het aangaan van staatsleningen zoals vastgelegd in de Wet op de Staatsschuld en in Bankwet; een en ander met instemming van de Nationale Assemblee.
De beleidsvoerders zullen wel wijs en voorzichtig moeten omgaan met de ruimte die de aanpassing van genoemde wetten biedt. Een principiële complicatie blijft dat verdere ontkrachting van de disciplinerende werking van de genoemde wetten risico’s in zich bergt. Van de ontkrachting gaat een verkeerd signaal uit; zij ondermijnt de geloofwaardigheid van de monetaire autoriteiten, doorkruist de nagestreefde unificatie van de wisselkoersen en vergroot de risico’s voortvloeiend uit de schuldvergroting en geldschepping. Ik vind het jammer dat gekozen is voor aanpassing van de Wet en niet voor algehele opschorting daarvan gedurende de urgentie- en stabilisatiefase van het herstelprogramma. Het werkt immers contraproductief wetten bij herhaling te versoepelen dan wel niet naar letter en geest na te leven, zodra zij hun effectiviteit moeten bewijzen. Ik acht het ook het ook belangrijk wettelijke voorzieningen te treffen om de kredietverlening van de Centrale Bank aan de Staat geheel te verbieden. Daartoe dient de politiek ervoor te kiezen haar eindelijk volledig en onomkeerbaar beleidsautonomie te verlenen in overeenstemming met international best practices on central banking.
Nu om de bekende redenen uiterste voorzichtigheid moet worden betracht met het doen van een beroep door de Staat op binnenlandse bronnen van geldschepping, zullen beleidsvoerders intensiever moeten zoeken naar alternatieve financieringsbronnen in het buitenland. Zij hebben ook in dit opzicht hun plannen gereed liggen. Gegeven de lage country rating van Suriname, vraag ik mij echter af of het zal lukken een relatief omvangrijke staatsobligatie tegen gunstige voorwaarden in de markt te plaatsen. Nader onderzoek is dan ook nodig. Hetzelfde geldt voor het idee van de regering om toekomstige inkomsten uit de offshore olieproductie reeds nu te benutten. Het in dit kader aangaan van een lening bergt risico’s in zich door de onzekerheid over de omvang van en het tijdstip waarop deze inkomsten beschikbaar zullen komen, alsook over de kosten die een dergelijke schuldoperatie met zich meebrengt. Ik vraag mij dan ook af of het al dan niet de voorkeur verdient om met het Internationale Monetaire Fonds een nieuwe Stand-By Arrangement aan te gaan, ook al zullen de voorwaarden van dit arrangement waarschijnlijk strenger zijn dan die van 2016 en wellicht ook dan die van de hier besproken urgentiefase. Bij dit alles mag niet uit het oog worden verloren dat ook in het geval extra budgettaire ruimte wordt gevonden door het aangaan van leningen, dit beslist niet mag leiden tot het hinderen van het transitieproces van de subsidie georiënteerde publieke economie naar de gereguleerde markteconomie. Bestaande onevenwichtigheden moeten worden weggewerkt, om de levensvatbaarheid van de economie veilig te stellen.
- Beleidvoerders volgen het juiste spoor op een weg vol opstakers
Met het uitstippelen van het te voeren beleid tijdens de urgentiefase hebben beleidsvoerders goede visie, moed en daadkracht getoond. Zij zijn ervan overtuigd dat het terugdringen van staande onevenwichtigheden in de financiële sfeer tot beheersbare proporties noodzakelijk is. Met dit doel voor ogen nemen zij diepingrijpende maatregelen om de transitie van de subsidie georiënteerde publieke economie in een gereguleerde markteconomie te realiseren. De door hen geformuleerde strategie biedt perspectief op een bevredigend resultaat. Het vervolgtraject zal echter moeizaam verlopen, mede door de effecten van onder meer de beperkte uitvoeringscapaciteit en van onvoorziene tegenvallers. Het is nooit gemakkelijk en pijnloos om de economie na een financiële crisis weer op het juiste spoor te brengen. Het is een complexe en moeizame exercitie die van ons allen wijsheid, inzet, begrip en geduld vergt. Ruimhartige steun van de bevolking, die de prijs moet betalen voor het bereiken van het doel van de urgentiefase, kan daarbij niet worden gemist.
Utrecht, 30 september 2019
