Geschreven door mr. D.R. Changoer ([email protected]) en gepubliceerd op de www.dbsuriname.com, juli 2020.
De President van de Republiek Suriname heeft met een resolutie beoogd de Wet Constitutioneel Hof in werking te doen treden. Of de President bevoegd is om het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet Constitutioneel Hof vast te stellen, komt in deze bijdrage aan bod. Uit de bespreking komt naar voren dat het tijdstip van inwerkingtreding van een wet uitsluitend door de wetgever (dus bij wet) kan plaatsvinden. De gevolgtrekking is dat de Wet Constitutioneel Hof niet in werking is getreden. Het Constitutioneel Hof bestaat nog steeds alleen op papier.
1. Aanleiding: ‘inwerkingtreding’ Wet Constitutioneel Hof
Het Constitutioneel Hof[1] is een feit. In een plechtige bijeenkomst zijn recentelijk voorzitter, leden en plaatsvervangende leden van dat hof door de uitvoerende macht beëdigd. Uit mediaberichten blijkt dat nog geen week na die officiële gebeurtenis het hof de eerste zaak kon registreren. Assembléeleden van de NDP-fractie hebben de Amnestiewet voor toetsing aan het hof voorgelegd. Een van de indieners, Amzad Abdoel, lijkt opgelucht het volgende te laten optekenen: ‘Laat CHof zijn werk nu eindelijk doen.’[2] Die uitlating van Abdoel komt niet uit de lucht vallen. Het hof moet met de Wet Constitutioneel Hof[3] handen en voeten krijgen, maar die wet heeft een valse start gemaakt. Struikelblok vormt het voorschrift in de Wet Constitutioneel Hof, waarin is opgenomen dat die in werking treedt op een door de President van de Republiek Suriname[4] te
bepalen tijdstip.[1] De Wet Constitutioneel Hof is in het Staatsblad afgekondigd, maar trad met die publicatie niet vanzelf in werking. Het tijdstip van inwerkingtreding van de wet moest afzonderlijk worden bepaald en dat was niet gebeurd. Hiervan onbewust aanvaardde de President een voordracht tot benoeming van de leden van het hof. De benoemingsprocedure werd in gang gezet.[2] In de benoemingsfase, dat is ruim drie maanden na afkondiging van de wet, kwam pas aan het licht dat de wet niet in werking kon zijn getreden.[3]
De President bekrachtigt alsnog een resolutie die tot doel heeft een datum van inwerkingtreding van de wet vast te stellen.[4] De resolutie van 13 januari 2020 beoogt de Wet Constitutioneel Hof op 14 januari 2020 in werking te doen treden. In de wetenschap dat de wet in werking is getreden, verzoekt de President vervolgens de Nationale Assemblée om kandidaten voor het hof opnieuw voor te dragen.[5] Hierover citeert Ivan Cairo in de Ware Tijd Amzad Abdoel als volgt:
Hoogstwaarschijnlijk omdat de wet nog niet in werking was getreden. Dat zou middels een presidentiële resolutie moeten gebeuren. Inmiddels is die resolutie afgekondigd.[6]
In de Nationale Assemblée ontstaat gesteggel over de voordracht. Uiteindelijk maakt de Nationale Assemblée twee voordrachten. Een lijst met kandidaten is opgesteld door de Assembléeleden die de regering steunen en de andere lijst met kandidaten is afkomstig van de Assembléeleden die tot de oppositie behoren. Na die voordrachten trekken twee kandidaten zich terug, onder wie de kandidaat-voorzitter, waarna uit de beschikbare personen een definitieve selectie voor bemensing van het hof is gemaakt.
Ondanks de concrete stappen tot activering van het hof, wordt opnieuw[1] naar voren gebracht dat de Wet Constitutioneel Hof niet in werking is getreden. Er is op gewezen dat de resolutie van 13 januari 2020 niet tijdig in het Staatsblad is gepubliceerd. De resolutie had vóór de beoogde inwerkingtredingsdatum van de wet, 14 januari 2020, dienen te zijn afgekondigd. Pas op 16 januari 2020 verschijnt de resolutie in het Staatsblad. De resolutie kan de Wet Constitutioneel Hof niet in werking hebben doen treden, zo is met verwijzing naar onder andere de Aanwijzingen voor de Regelgevingstechniek betoogd.[2]
Het Constitutioneel Hof heeft inmiddels zijn werkzaamheden aangevangen. De activering van dat hof zorgt ervoor dat in de rechtspleging een nieuwe maatschappelijke realiteit ontstaat. Een nieuwe werkelijkheid hoort echter in overeenstemming met de juridische realiteit te zijn. Mag het hof een aanvang met zijn werk maken? Of de Wet Constitutioneel Hof in werking is getreden, krijgt hierna aandacht. Dat gebeurt door na te gaan of de President de bevoegdheid toekomt om het tijdstip van inwerkingtreding van een wet, in het bijzonder de Wet Constitutioneel Hof, vast te stellen.
2. Grondwet
In de Grondwet[3] valt te lezen dat in de Nationale Assemblée goedgekeurde ontwerpwetten, die door de President zijn bekrachtigd, na afkondiging kracht van wet verkrijgen.[4] Het bekrachtigen van goedkeurde ontwerpwetten is in de Grondwet uitdrukkelijk als een bevoegdheid van de President opgenomen.[5] De bevoegdheid houdt in dat de President onder goedgekeurde ontwerpwetten zijn handtekening plaatst.[6] Na bekrachtiging door de President, kan de volgende stap van afkondiging van een ontwerpwet worden gezet. Een ontwerpwet krijgt met de afkondiging de status van wet en vervolgens moet die wet nog in werking treden.
Specifiek met betrekking tot de afkondiging en de inwerkingtreding van wetten handelt artikel 118 van de Grondwet. Dat artikel is opvallend genoeg geplaatst in een gedeelte van de Grondwet, dat over de Regering gaat.[1] Het grondwetsartikel staat met andere woorden niet in de afdeling die aan de bevoegdheden van de President is gewijd.[2] Artikel 118 van de Grondwet luidt als volgt:
De wijze van afkondiging van wetten en staatsbesluiten en het tijdstip waarop zij aanvangen verbindend te zijn, worden door de wet geregeld.
Artikel 118 van de Grondwet verlangt dat de wijze van afkondiging van wetten en het tijdstip waarop zij in werking treden door de ‘wet’ worden geregeld. Over een presidentiële ‘resolutie’ wordt hier niet gesproken. De keuze van de grondwetgever om de afkondiging en de inwerkingtreding van wetten door de wet te regelen, brengt mee dat die onderwerpen in de Grondwet zelf niet zijn uitgewerkt. De slotsom is dat een bevoegdheid voor de President om het tijdstip van inwerkingtreding van een wet vast te stellen, niet uit de Grondwet zal kunnen worden afgeleid.
3. Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten
Vervolgens kan voor een bevoegdheid van de President om het tijdstip van inwerkingtreding van wetten vast te stellen, gezocht worden in de wet die specifiek ter uitvoering van artikel 118 van de Grondwet van toepassing is. Het gaat om de ‘Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten’ en artikel 1 luidt als volgt:[3]
1. De regering kondigt de wetten af door plaatsing in het Staatsblad van de Republiek Suriname.
2. Een wet treedt in werking op de dertigste dag na haar afkondiging, tenzij zij anders bepaalt.
3. Een wet kan niet in werking treden voordat zij is afgekondigd. Uit het tweede lid van artikel 1 van de Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten blijkt, dat een wet op de dertigste dag na haar afkondiging in werking
treedt, ‘tenzij zij anders bepaalt’. Wat is de betekenis van die zinsnede? De aangehaalde passage heeft betrekking op het afwijken van de regel dat een wet op de dertigste dag na haar afkondiging in het Staatsblad in werking treedt. In een wet kan ervoor worden gekozen om haar bijvoorbeeld op de zevende of veertiende dag na afkondiging in het Staatsblad in werking te doen treden.
De passage ‘tenzij zij anders bepaalt’ biedt geen ruimte voor de opvatting dat de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van wetten aan een ander orgaan, bijvoorbeeld de President, kan worden overgedragen. Hiervoor kan allereerst uit de considerans van de Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten worden geput.[1] In de considerans wordt slechts gesproken over de noodzakelijkheid om regels vast te stellen voor het tijdstip waarop wetten aanvangen verbindend te zijn.[2] Uit de considerans komt niet naar voren dat beoogd is om het tijdstip van inwerkingtreding van afgekondigde wetten mede door een andere regelgever te laten vaststellen. Vervolgens valt nog te wijzen op de memorie van toelichting, die overigens van de toenmalige regering onder leiding van minister-president Wijdenbosch afkomstig is. Ook uit de memorie van toelichting valt niet af te leiden dat een ander orgaan bevoegd wordt om het tijdstip van inwerkingtreding van een wet vast te stellen. In de toelichting zal tevergeefs naar een rol voor de President worden gezocht.[3] De gevolgtrekking is dat de Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten geen grondslag biedt voor de President om het tijdstip van inwerkingtreding van een wet vast te stellen.
4. Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad
De analyse van de Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten zou niet over Suriname gaan, indien op zijn minst een dreigende verrassende wending uitblijft. De regering Bouterse-Adhin heeft gepoogd die wet in te trekken door de Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad.[1] Alleen de laatstgenoemde wet is op de website van de Nationale Assemblée in het gedeelte over Wetgeving aan te treffen. De afkondiging in het Staatsblad van de Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad heeft echter niet tot haar inwerkingtreding geleid. In die wet is opgenomen dat zij op een door de President te bepalen tijdstip in werking treedt.[2] Het tijdstip van inwerkingtreding behoort bij wet te geschieden en dat is zeker niet gebeurd. Het voorgaande brengt mee dat de Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad geen betekenis toekomt.
Zelfs indien een resolutie van de President de Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad in werking kan doen treden, geldt dat die resolutie niet is aangetroffen. Mocht de Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad alsnog in werking treden, dan zal een algemene regeling voor het tijdstip waarop wetten en staatsbesluiten aanvangen verbindend te zijn komen te vervallen. De Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad moet een uitwerking vormen van artikel 118 van de Grondwet, maar bevat alleen bepalingen over de afkondiging van regelgeving. Over het tijdstip waarop wetten en staatsbesluiten in werking treden, rept de Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad met geen woord over. Het ontbreken van bepalingen over het tijdstip waarop wetten in werking treden is grondwettelijk onverenigbaar. De interpretatie die de regering-Wijdenbosch aan artikel 118 van de Grondwet gaf, is dat het ‘imperatief’ voorschrijft ‘dat de wijze van afkondiging van wetten en staatsbesluiten en het tijdstip, waarop zij aanvangen verbindend te zijn bij wet moet zijn geregeld.’ Het bezigen van het woord ‘imperatief’ leidt ertoe dat artikel 118 van de Grondwet eist dat bij wet algemene bepalingen over de afkondiging en de inwerkingtreding van wetten moet bestaan. Aan een dergelijke grondwettelijke eis voldoet de Wet Elektronische Uitgifte Staats- en Advertentieblad niet.
5. Lagere regelgeving
In lagere regelgeving, zoals het Besluit Vormgeving Wettelijke Regelingen, Staats- en Bestuursbesluiten[1] en ook de Aanwijzingen voor de Regelgevingstechniek[2] heerst de uitgesproken gedachte dat de President het tijdstip van inwerkingtreding van een wet kan vaststellen. Opvallend is dat in beide regelingen een juridische onderbouwing van dat uitgesproken standpunt ontbreekt. Adhin heeft trouwens het Besluit Vormgeving Wettelijke Regelingen, Staats- en Bestuursbesluiten als ‘omstreden’ bestempeld. In het Surinaams Juristenblad geeft Adhin aan dat het besluit een ‘onconventionele’ interpretatie op het gebied van ‘staatsrechtelijke bevoegdheden van de President’ bevat. Adhin schrijft:
(…) dat – zonder dat een staatsrechtelijk bevredigende (grond)wettelijke basis ervoor is aangegeven – uitsluitend aan de President de bevoegdheid tot ondertekening van wetten, staatsbesluiten, presidentiële besluiten en resoluties is toegekend (…).[3]
Het spreekt voor zich dat lagere regelgeving in overeenstemming met de Grondwet en de Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten moet zijn. De toekenning in lagere regelgeving van de bevoegdheid aan de President om het tijdstip van inwerkingtreding van wetten vast te stellen, is strijdig met de systematiek van de Grondwet, artikel 118 van de Grondwet en de Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten.
6. Conclusie(s) en slotbeschouwing Een bevoegdheid voor de President om het tijdstip van inwerkingtreding van een wet vast te stellen kan geen vanzelfsprekendheid zijn, zelfs indien bij hem de uitvoerende macht berust.[4] Indien in de Grondwet een bevoegdheid aan de President is toegekend, is die uitdrukkelijk genoemd. Ter illustratie kan hier de bevoegdheid van het bekrachtigen van ontwerpwetten worden genoemd. Met betrekking tot de afkondiging en de inwerkingtreding van wetten heeft de grondwetgever die onderwerpen opvallend
genoeg bij de Regering ondergebracht.[1] Uit de Grondwet valt af te leiden dat de wijze van afkondiging van wetten en het tijdstip waarop zij in werking treden, door de ‘wet’ zal worden geregeld. De keuze van de grondwetgever om die onderwerpen niet in de Grondwet te regelen, brengt mee dat zij in de Grondwet zelf niet zijn uitgewerkt. Een bevoegdheid voor de President om het tijdstip van inwerkingtreding van een wet vast te stellen, zal niet uit de Grondwet kunnen worden afgeleid. Vervolgens is in de Wet op de afkondiging van wetten en staatsbesluiten uitdrukkelijk een voorschrift voor het tijdstip van inwerkingtreding van wetten gegeven. Daarbij is niet beoogd om een andere regelgever mede bevoegd te maken het tijdstip van inwerkingtreding van wetten vast te stellen. Het is overigens nog maar de vraag of die andere regelgever de President of de Regering zou moeten zijn.[2]
De conclusie is dat de Wet Constitutioneel Hof niet dertig dagen na haar afkondiging in werking kan zijn getreden, nu zij anders bepaalt. Uit die wet blijkt dat zij in werking treedt op een door de President te bepalen tijdstip. Een juridische grondslag voor de President, via een resolutie, het tijdstip van inwerkingtreding van de wet te bepalen ontbreekt. De resolutie van de President kan niet als effect hebben, dat de Wet Constitutioneel Hof in werking treedt. De wet kan wegens het uitblijven van haar inwerkingtreding geen rechten en plichten in het leven roepen. Hierom hebben voordrachten, benoemingen en beëdigingen niet de beoogde rechtsgevolgen. Het hof is geen voldongen feit, het bestaat alleen op papier. Het hof mag geen aanvang met zijn werkzaamheden maken. De schijnwerper moet op het hof worden gericht. De ‘leden’ van dat hof zijn aan zet.[3] Wij moeten aannemen dat die leden een rechtschapen karakter hebben. Zij zullen een
sterk ontwikkeld geweten hebben, zo mag worden verondersteld. De leden behoren zelf tot het inzicht te komen dat zij hun werkzaamheden dienen neer te leggen. Een dergelijke verwachting mag de samenleving koesteren. De samenleving moet de leden van het hof houden aan de woorden die de voorzitter bij gelegenheid van de beëdigingsceremonie heeft uitgesproken. Volgens de voorzitter van het hof kan de samenleving ‘verzekerd’ zijn dat de uitoefening van taken en bevoegdheden ‘rechtstatelijk’ zal plaatsvinden, indachtig de door de leden ‘afgelegde eed en of belofte’. ‘Rechtsstatelijkheid’ zal voor de leden de ‘enige leidraad zijn’, aldus de voorzitter.[1] Indien die woorden welgemeend zijn, kunnen de leden niets anders doen dan hun werkzaamheden neerleggen. Burgers zouden de leden van het hof desnoods voor de kortgedingrechter moeten dagen. Een precedent schept de zaak Veldema. In de rechtspraak is aanvaard dat bijvoorbeeld advocaten een ‘rechtens beschermd en te beschermen belang bij een deugdelijke uitoefening van de rechtspraak in Suriname’ hebben.[2] In het licht van de aanstaande toetsing van de Amnestiewet, behoren de nabestaanden van de decembermoorden tot de kring van personen die eveneens een procesbelang hebben. Een dreigende bemoeienis door het hof, dat juridisch slechts op papier bestaat, mag in lopende procedures voor de onafhankelijke rechter geen enkele invloed uitoefenen. In kort geding hoort geëist te worden dat de leden verboden wordt nog langer uit naam van het hof werkzaamheden te verrichten. Een verbodsactie dient onder dreiging van het verbeuren van dwangsommen gepaard te gaan. Alleen een dreiging waarbij het persoonlijk vermogen van de leden van het hof getroffen kan worden, zal ertoe leiden dat zij bij het bepalen van hun gedrag er wel twee keer over na zullen denken. Indien als gevolg van gedragingen van de leden de Staat voor het verbeuren van dwangsommen opdraait, zal de samenleving dubbel nadeel ondervinden. De samenleving is al opgescheept met een slechte wet. Het algemeen belang vergt dat het verbeuren van dwangsommen tot uitsluitend de leden van het hof moet zijn gericht. Het is te hopen dat in de samenleving stemmen opgaan om de Assembléeleden die voor de wet hebben gestemd ende verantwoordelijke regeringsautoriteiten persoonlijk aansprakelijk voor schade te stellen, want pas dan zal het gedrag van politieke ambtsdragers worden beïnvloed.
