7.1. Regeerstelsel
Er is een langlopende controverse over welk regeerstelsel besloten ligt in de vigerende grondwet. Professor Ooft heeft steeds verdedigd dat in 1987 gekozen is voor een presidentieel stelsel. Er zou sprake zijn van een ‘sterke’ president aan wie de uitvoerende macht is opgedragen. Zijn stellige mening is dat daarom de president niet lichtvaardig tussentijds door het parlement kan worden heengezonden. Om die reden opponeerde Ooft tegen het voorstel in 1992 om expliciet in de grondwet op te nemen dat de president anders dan bij wet door het parlement zou kunnen worden ontslagen. Hij noemde dit voorstel ‘heimelijk, politiek opportunistisch en staatsrechtelijk onverantwoord’. Ook de gezaghebbende jurist Freddy Kruisland was van mening dat de president in het Surinaamse staatsbestel een betrekkelijke autonome en zelfstandige staatsmacht was. ‘Noch de Nationale Assemblee, noch enig ander orgaan kan hem rechtens enig beleid opdringen, hij was volledig zelfstandig in de bepaling van het beleid zonder dat zijn vrijheid hierin totaal is’. Kruisland was van mening dat
‘de president niet is een aan De Nationale Assemblee hiërarchisch ondergeschikt orgaan’. Met Adhin ben ik van mening dat de opvattingen van Ooft en Kruisland berusten op een doctrinaire misvatting. Functioneel is de president inderdaad belast met een omvangrijk takenpakket. Hij is staatshoofd, hoofd van de regering, opperbevelhebber van het leger, en voorzitter van de staatsraad- en de veiligheidsraad. Hij is voorts belast met de uitvoering van de executieve macht, en geeft leiding aan de buitenlandse politiek. Een cruciaal kenmerk van een presidentieel stelsel is evenwel dat de president zich kan beroepen op een eigen electorale legitimatie. Dat kan de Surinaamse president niet. Hij wordt gekozen door het parlement en heeft daarmee een van het parlement afgeleide legitimatie. Daarnaast bepaalt artikel 55 onder meer dat het parlement het hoogste orgaan is van de staat. Hiermee is een duidelijke hiërarchie gegeven tussen de staatsorganen. De ondergeschiktheid van de president aan het parlement blijkt ook uit artikel 90 van de grondwet. Dit artikel bepaalt dat de president verantwoording verschuldigd is aan de Nationale Assemblee. Deze verantwoordingsplicht is opgenomen in alle constitutionele regelingen die vanaf de periode van zelfbestuur voorafgaan aan de Grondwet 1987. De staatsrechtelijke betekenis is onveranderd. De president dient af te treden bij gebrek aan vertrouwen in het parlement. Adhin concludeerde derhalve op goede gronden ‘dat zowel uit de systematiek als uit diverse bepalingen duidelijk is af te leiden dat de grondwet 87 een parlementair stelsel huldigt.’ Vanwege het ontbreken van de figuur van de minister-president en de stapeling van de executieve taken bij de president is het ook verdedigbaar te spreken van een semi-parlementair stelsel. Reeds in 1992 heeft de toenmalige president Venetiaan toegezegd te komen met een tweede fase van de grondwetsherziening, waarin de grondslagen van het staatsbestel, waaronder het regeerstelsel, zouden worden behandeld. En in de omissie van het ontbreken van een memorie van toelichting zou worden voorzien. Venetiaan heeft deze belangrijke belofte niet ingevuld. Een dringende aanbeveling aan een nieuwe regering is dat het urgent is een debat te voeren over de grondslagen van het staatsbestel en het resultaat daarvan in een nieuwe of hernieuwde grondwet neer te leggen.
7.2. Het kiesstelsel
De Nationale Assemblee telt sinds 1987 51 leden. De leden worden elke vijf jaar gekozen door middel van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging; op basis van grootste gemiddelden met gelding van voorkeursstemmen. Er zijn ongeveer 350 000 stemgerechtigde kiezers verdeeld in tien kiesdistricten. Het grootste district is Paramaribo met zeventien te verdelen zetels, en het kleinste is Coronie met twee zetels. Het opkomstpercentage schommelt veelal rond de 70%.
Kenmerkend voor het stelsel van evenredige vertegenwoordiging is dat het in beginsel een zo evenredig mogelijk resultaat beoogt te geven van de verhouding kiezers en (aantal) zetels. De keus voor dit stelsel is veelal ingegeven door de wens voor een zo goed mogelijke afspiegeling van de kiezer in het parlement. Meerderheidsstelsels komen voor in landen waar de voorkeur voor een stabiele en besluitvaardige regering meer gewicht heeft gekregen. De werking in Suriname van het kiesstelsel heeft evenwel een wonderlijke uitkomst. Het leidt niet tot een aanvaardbare evenredige afspiegeling in het parlement van de volkswil en – met als uitzondering 2015 – ook niet tot een gelet op het zetelaantal stabiele regering.
In de relatief dichtbevolkte stedelijke kiesdistricten Paramaribo en Wanica woont 68,1% van de stemgerechtigde kiezers. Deze districten maken evenwel slechts aanspraak op 47%, te weten 24, van de 51 zetels in het parlement. In de overige acht meer perifeer gelegen districten woont 31,9% van de kiezers, die evenwel aanspraak maken op 53% van het parlementaire zetelaantal. Dit betekent derhalve dat een minderheid van regionaal wonende kiezers, de stedelijk wonende meerderheid van de kiezers systematisch kan overstemmen. Een stemgedrag waarbij de parlementariërs afkomstig uit de acht veelal in het binnenland gelegen districten zich collectief afzetten tegen parlementariërs uit de twee stedelijke districten is wellicht van theoretische betekenis. In de praktijk zal namelijk bij landelijk opererende partijen dit mogelijk gedrag deels worden gemitigeerd door de partijdiscipline. Maar dit maakt het democratisch deficit niet minder van een stelsel dat als uitkomst heeft dat een minderheid van de kiezers potentieel systematisch triomfeert over een substantiële meerderheid. Een zekere vervorming van het stemmenaantal is door de werking van welk kiesstelsel ook, onvermijdelijk. Maar hier is de proportionaliteit te ver uit beeld geraakt. Ook in Suriname zijn stedelijke centra bolwerken van werkgelegenheid, kennis, dynamiek, innovatie en cultuur. Een stelsel dat als uitkomst heeft dat de stem van een
meerderheid van de kiezers in deze gebieden verregaand wordt ondergewaardeerd ten opzichte van het stemgewicht in overige districten is in hoge mate problematisch. De legitimiteit van het kiesstelsel in Suriname en daarmee het politieke systeem als geheel komt door de beschreven uitkomst onder druk te staan. De opvatting dat het kiesstelsel gebrekkig werkt wordt breed gedeeld. Maar pas in 2017 heeft de regering een Commissie Evaluatie Kiesstelsel geïnstalleerd met als opdracht te komen tot voorstellen ter verbetering van de werking van de Kieswet. De zogeheten Commissie Wijdenbosch – voormalig president en tot heden een der adviseurs in het kabinet van Bouterse – heeft op 30 maart 2018 zijn advies overhandigd aan de president.
Naar analogie van de Commissie Polanen over het regeerstelsel is ook dit advies tot dusver
niet gepubliceerd en zwijgt de regering over de nu te nemen volgende stap.
8. Conclusie
Suriname heeft na zijn onafhankelijkheid turbulente ontwikkelingen doorgemaakt. De periode vanaf de staatsgreep tot 1987 is vanuit democratisch rechtsstatelijk oogpunt te kenschetsen als autoritair waarbij fundamentele rechten van burgers structureel met voeten zijn getreden. Vanaf 1987 werd een geleidelijke verbetering kenbaar. Op dit moment behoort Suriname vanuit mondiaal perspectief tot de categorie gematigde democratieën. Uit dit artikel blijkt dat het constitutioneel bewustzijn in Suriname hoog en consistent is. De tijdige totstandkoming van de grondwet 1975 was een voorwaarde voor de onafhankelijkheid; de staatsgreep en het decretenrecht van de militairen werd – hoe krom ook – vervat in het constitutionele begrippenkader; de totstandkoming van de grondwet 1987 alvorens de te houden verkiezingen en de verschillende ingestelde commissies ter wijziging van de grondwet geven hier blijk van. Waar het steeds aan ontbreekt is slagkracht om de noodzakelijke staatkundige hervormingen door te voeren.
Vanuit staatkundig oogpunt zijn de in 2020 te houden verkiezingen bijzonder. Een verdere marginalisering in electoraal opzicht van de traditionele partijen dreigt bij ongewijzigd beleid en kan het politiek landschap in die zin veranderen dat de louter etnisch georiënteerde partijen zichzelf definitief in een perifere positie manoeuvreren. Ook is het de vraag of de dominante politieke aanwezigheid van Bouterse sinds 1980 in het staatkundig bestel zal worden gecontinueerd. De constitutionele infrastructuur van Suriname is fragiel want gebaseerd op een als overgang bedoelde noodgrondwet uit 1987.
De stelling van de Commissie Wijdenbosch dat het proces tot wijziging van de kieswet nog voor 2020 moet worden ingezet verdient ondersteuning. De huidige regering zou de uitgebrachte adviezen openbaar moeten maken en van een reactie moeten voorzien. Aanbevolen wordt om spoedig na de verkiezing in 2020 te starten met de reeds decennia geleden aangekondigde en noodzakelijk te noemen, zogeheten tweede grondwetsherziening van de Grondwet uit 1987.
Mr. dr. H.K. Fernandes Mendes:
ambtenaar bij de gemeente Amsterdam en oud hoofddocent staatsrecht aan de Universiteit Leiden. Zijn dank gaat uit naar prof. Tom Zwart voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel. Dit artikel is een bewerking van de inleiding tijdens een dit jaar in Amsterdam door het Centre for Professional Legal Education, Radboud University, (CPO) georganiseerd symposium ‘De waarde van de rechtsstaat voor de Surinaamse samenleving’. CPO is betrokken bij de beroepsopleiding rechterlijke macht, openbaar ministerie, en advocatuur die wordt verzorgd door de Stichting Juridisch Samenwerking Suriname Nederland (SJSSN).
