Overal waar gezamenlijke inspanningen van mensen vereist zijn om vooraf gestelde doelen te bereiken, is de werklast de basis voor het vaststellen van de personeelsbehoefte, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin. Personeelsbeleid richt zich onder meer op het vraagstuk van de personeelsformatie, en wel op alle niveaus daarvan. Een probleem in het formatiebeleid, is dat het vaststellen van de werkomvang problematiek en steeds lastiger wordt naarmate het functies betreft die hoger in de organisatie gepositioneerd zijn. Beleidsposities lenen zich steeds minder voor een duidelijke beschrijving aangezien takstellingen op deze niveaus meer in algemene en abstracte termen luiden. Het uitvoerig beschrijven van een directiefunctie is daarom onbegonnen werk. Het vaststellen van de personeelsformatie is de zorg en een essentieel werkdoel van het personeelsbeleid. De eindverantwoordelijkheid voor dit aspect van het totale beleid in de organisatie ligt nergens anders dan bij de hoogste leidinggevende functionaris. Dit gegeven brengt een aantal bijzonderde consequenties met zich mee. In de onderneming wordt het vraagstuk van de totale loonsom redelijk tot goed inzichtelijk gemaakt door het voortdurend achter de hand hebben van vergelijkende overzichten op het gebied van beschikbare en benodigde mankracht. De bedrijfsmanager wil op de hoogte blijven van de financiële implicaties van het personeelsbeleid in al zijn facetten en zijn besluiten dienaangaande zullen gewis niet ingegeven worden door vermoedens en vage veronderstellingen. Ook al beschikt hij in de realiteit niet steeds over formele formatieplannen, gedurige afstemming met zijn personeelswerkers zal steeds de grondslag zijn voor beslissingen in de personele sfeer, dus ook in het formatiebeleid . De ondernemer heeft zijn organisatie in formele zin gestructureerd. Het structureringsvraagstuk is steeds zijn aandachtspunt. Wat deze ondernemer niet zal doen is ruimte scheppen voor een personeelsorgaan( personeelsbond) binnen de formele structuur, aangezien daarvoor, tegen de achtergrond van doel- en taakstelling van zijn organisatie, geen verklaarbare grond bestaat . Er zijn arbeidsorganisaties in ons land waarin het zonder vakbond mogelijk blijkt dat management en personeel in voortreffelijke samenwerkingsverbanden continu en met succes arbeiden aan de doelstellingen van organisatie en personeel. De topmanager draagt onverkort de eindverantwoordelijkheid voor het personeelsbeleid. Begrippen als inspraak en medezeggenschap in het personeelsbeleid zal hij duidelijk willen onderscheiden. Geheel terecht overigens.
Publieke sector
De overheid bevindt zich wat het voorgaande betreft in een lastiger parket. De overheidsdienst bestaat thans uit zeventien departementen met variërend aantal onderdelen van uiteenlopende omvang en met verschillende taakstellingen. Elk departement, elk onderdeel heeft zo zijn eigen personeelspraktijk, wat bijzonder complicerend is voor het ontwikkelen en in stand houden van uniformiteit in het personeelsbeleid van de centrale overheid. Beleidsontwikkeling en beleidscoördinatie op dit gebied zijn dan ook geen eenvoudige opgave voor de grootste werkgever. Waar in het bedrijfsleven, vooral in de grotere organisaties, het personeelsbeleid doorgaans een herkenbare plaats in het totale beleidsveld heeft, kampt onze overheid met veel obstakels om haar personeelsbeleid middels een eigen identiteit van andere beleidsgebieden in departementale organisaties te onderscheiden. Een ieder die bekend is met de werkelijkheid van ons maatschappelijk leven weet, dat vooral externe beïnvloeding het overheidsapparaat ernstige schade heeft berokkend. Politieke partijen, politici en zij die toegerust zijn met regeermacht kunnen in geen enkel opzicht gerekend worden tot de formele structuren van overheidsorganisaties. Departementen zijn nimmer in het leven geroepen met als oogmerk de subjectieve belangen van politieke partijen, volksvertegenwoordigers, en evenmin van politiek machtigen op regeringsniveau te behartigen. De harde realiteit ligt helaas anders. Het ontwikkelen van de theoretische kaders voor een objectief personeelsbeleid in de vorm van fraaie hrm-rapporten is bekend. De realiteit daaromheen biedt evenwel geen vruchtdragende voedingsbodem voor de uitwerking van personeelsplannen van departementen. Achtereenvolgende regimes hebben op het gebied van de zorg voor doelgerichte structuren en een goed personeelsbeleid geen geordend bestuursapparaat aan elkaar overgedragen.
Geen formatiebeleid
Waar en bij wie ligt nu de eindverantwoordelijkheid voor het personeelsbeleid van de overheid? Grensvervaging heeft hier de scheidslijnen tussen ministeriele en ambtelijke verantwoordelijkheid in de loop van vele jaren uitgewist. Wij vernemen op dit gebied volstrekt niets meer van de hoogste ambtelijke managers op departementen. Terwijl de wetgever (DNA en regering) wetgeving creëert die in de uitvoering eisen stelt aan overheidsorganisaties en personeel, zet de achteruitgang van de uitvoeringscapaciteit van overheidsorganisaties zich gestadig voort, dit alles onder het toeziend oog van dezelfde wetgevingsautoriteiten. Een bijkomend probleem voor het objectiveren van het personeelsbeleid van de overheid is de plaats die de vakbonden opeisen bij het nemen van overheidsbeslissingen . De consequenties voor verkeerde besluiten in de personeelssfeer komen niet voor rekening van derden die inspraak wensen in de totstandkoming daarvan. De werkgever beschikt over de mogelijkheid zijn beslissingen mede te baseren op wat van vakbondszijde wenselijk geacht wordt, doch geen vakorganisatie kan zich hieromtrent beroepen op het recht het personeelsbeleid mede te bepalen. Personen worden in overheidsdienst genomen zonder dat personeelsplannen ontworpen en geformaliseerd zijn. Afgestudeerden op hbo- en universitair niveau worden belast met eenvoudige administratieve taken, zonder verdere ontwikkelingsperspectief. Achtereenvolgende regeringen hebben serieuze plannen om een goed formatiebeleid te ontwikkelen steevast genegeerd. Waarom? Het antwoord is simpel: de vrije speelruimte om misbruik te maken van overheidsorganisaties zou door goedgekeurde en in staatsbesluiten geformaliseerde personeelsplannen ongedaan gemaakt (kunnen)worden. Het ontbreken van een goed formatiebeleid levert de overheid tenminste deze twee problemen op: het is niet mogelijk de uitvoering van beleidsplannen te ondersteunen door een gericht wervings-,selectie- en aanstellingsbeleid in overheidsorganisaties, terwijl systematiek in de ontwikkeling en uitvoering van goed personeelsbeleid steeds moet wijken voor de traditie van gelegenheidsbesluiten zonder goede belangenafweging. Een ongestructureerde werkelijkheid waarin allerlei externe krachten hun plaats in het personeelsgebeuren op departementen hebben verworven. Het resultaat: het personeelsbeleid in overheidsorganisaties ( soms aangeduid als hrm) verloopt chaotisch en mist een eigen identiteit ten midden van andere beleidsgebieden.
Stanley Westerborg ([email protected])
